Les inévitables coopérations renforcées
Pour les citoyens des anciens États-membres (2), ce raté n'est pas fait pour leur redonner confiance et espoir. En France (45 % "d'eurosupporters"), seuls les eurosceptiques ou plus clairement "anti" pavoisent, à tort si l'on suit leurs convictions : les inévitables coopérations renforcées entraîneront probablement plus d'abandons réels de souveraineté nationale, seront plus faciles à conclure rapidement, et le seront plus discrètement, donc vraisemblablement moins démocratiquement que des décisions "à 25".
(2) Pour la première fois, ils sont moins de 1 sur 2 à penser que l'appartenance à l'Union européenne présente plus d'avantages que d'inconvénients (selon l'eurobaromètre d'Eurostat, portant sur un échantillon de 16 000 personnes, et publié quelques jours avant le sommet).

La légendaire efficacité de la diplomatie britannique
Il apparaît que, pour les 6 pays fondateurs, des retards d'approfondissement après élargissement ne sont pas réellement déterminants (3), pourvu que la PESC et sa composante militaire, la PESD, puissent avancer.
Pour ce faire, seul l'engagement du Royaume Uni, aux côtés des 4 leaders (France, Allemagne, Belgique, Luxembourg), que l'Italie rejoindra probablement, de même que les Pays-Bas si les Britanniques s'engagent, a une réelle importance.
Dans cet objectif, et grâce à la remarquable et légendaire efficacité de la diplomatie britannique, Tony Blair avait, avant le sommet, sécurisé ses positions, comme il l'avait déjà fait à Nice : toutes ses "lignes rouges", protégeant les piliers de la souveraineté britannique sur son territoire, seront respectées par la Constitution.
La conception historique anglaise de l'Europe, celle de Churchill, transparaît par bien des aspects dans l'objectif britannique : ce qui ne surprend plus, le "New" Labour et sa "troisième voie" ayant mis le pragmatisme et la réussite économique au même plan que les principes immortels d'Albion, sans pour autant négliger le rayonnement mondial du royaume.
(3) Comme le faisait remarquer un diplomate allemand, "on pourrait tout aussi bien laisser aux hollandais le soin de finir enfin le travail : en juillet 2004, Aznar ne sera plus là".

L'emprise de l'intergouvernemental sur le pouvoir de décision réel
L'habituelle querelle institutionnelle, même un peu à l'ombre de celle qui oppose les États, est toujours bien présente : l'intergouvernemental entend ne pas lâcher son emprise sur le pouvoir de décision réel, ni vis à vis de la Commission, ni surtout vis à vis du Parlement, encore moins "contrôlable".
Peu évoquée parce que trop "technique", la lutte pour le pouvoir budgétaire porte en elle le prochain risque de blocage : le Parlement, par la voix d'un de ses deux représentants à la CIG dit "ne pas pouvoir laisser passer" l'amoindrissement de son pouvoir budgétaire par rapport à la proposition de la Convention.
Rappelons que sur fond de maintien du monopole de décision accordé au Conseil sur le niveau relatif au RNB des recettes du budget européen (que personne ne discute réellement) et de suppression de la distinction entre dépenses "obligatoires" (celles qui découlent directement de l'application des traités) et "non obligatoires", la question est de savoir qui doit avoir le dernier mot en cas de divergence irréconciliable entre le Parlement et le Conseil. Le "compromis" présenté sans grande conviction par la présidence italienne, outre sa complexité, n'a pas jusqu'à maintenant permis de rapprocher les points de vue.

La fin des sacrifices
Dès lors que les anciens satellites de l'URSS sont globalement contrôlés par le biais de l'économie et de son financement espéré (et ne seront donc plus des électrons libres entre la Russie et l'actuelle Union), il n'est pas forcément nécessaire de leur consentir les mêmes sacrifices que ceux qui l'ont été dans le passé pour les pays du sud de l'Union, dans l'objectif prioritaire qu'était l'avènement de la monnaie unique.
On devine par ailleurs que la Russie, dont la sécurité énergétique européenne dépend largement, ne serait pas fâchée de voir l'Europe occidentale s'en tenir au minimum décent dans l'intégration politique de ses voisins immédiats.

Les pressions exercées au travers de l'OTAN
Enfin, il y a quelque espoir de voir la pression exercée sur le Royaume Uni et l'Union à propos des capacités militaires "indépendantes" de l'OTAN se relâcher quelque peu. L'arrestation de Saddam Hussein, en donnant une bouffée d'oxygène au Président Bush, devrait lui permettre d'économiser les démonstrations de son patriotisme vis à vis de son opinion intérieure. Donc favoriser l'apaisement des tensions transatlantiques, des pressions à la baisse sur le dollar, des tendances à la hausse du baril de pétrole.
Ainsi, la "vieille Europe", qui a - c'est inévitable - plus de petites économies à investir dans la reconstruction de l'Irak que la jeune, retrouve-t-elle une place plus normale aux côtés des U.S.A., qui ont probablement accepté le fait qu'ils ne peuvent pas affronter économiquement la Chine, la Russie et l'Europe tant qu'il leur faudra trouver des partenaires pour financer leurs énormes "déficits jumeaux" (déficit extérieur et déficit de l'État fédéral), que les 3 guerres dans lesquelles ils sont impliqués (Afghanistan, Irak et Israël / Palestine) creusent inexorablement.
Sauf disputes conjoncturelles, les U.S.A. savent très précisément avec qui il convient de s'entendre, principalement pour "développer le business" dans des proportions significatives et continuer à soutenir leurs agriculteurs.
Ils constatent aussi de plus en plus que la méthode consistant à diviser pour régner perd son efficacité dans un monde de plus en plus complexe.
De plus, ce sont moins les États que les marchés, que personne ne contrôle, qui imposent les choix et tempo en matières économique et financière.

Des accords multilatéraux ou plurilatéraux de plus en plus difficiles à concrétiser
La circulation de la connaissance s'accélère dans le système mondialisé, entraînant une acuité nouvelle dans la prise de conscience des alternatives aux pensées uniques établies sur de nombreux sujets.
Comme l'échec de la tentative de parvenir à un accord à l'OMC à Cancun l'a confirmé, il est de plus en plus difficile de concilier un nombre croissant d'avis et intérêts dans les accords multilatéraux ou plurilatéraux. Ceci ouvre clairement la voie aux accords bilatéraux pour combler les vides.

Il est probable que l'Union soit confrontée au même risque, et qu'une Union à plusieurs vitesses soit vue comme une solution.
Ceci ne peut que défavoriser l'Espagne, grand défenseur d'une Union identique pour tous, dogme qu'elle soutint fermement à Nice, intégrant même les intérêts supposés de la Pologne dans son plaidoyer.

Un plafond de plus en plus bas pour des ressources déjà rares
Renvoyer la négociation sur la Constitution à début 2004 aura pour effet de la faire interférer avec les discussions de cadrage budgétaire pluri-annuel. Dans une Union "à minima", ce n'est probablement l'intérêt ni des plus "subventionnés", ni des moins développés. Ils seront rivaux objectifs face à des ressources rares si les règles de financement deviennent modulables du fait de la multiplication des projets plurilatéraux et non communautaires.
Six États membres n'ont pas perdu de temps pour adresser à Romano Prodi une lettre dans laquelle ils précisent que la Commission devrait présenter des objectifs compatibles avec le maintien des dépenses au niveau de 1 % de la somme des revenus nationaux bruts (4) pour la période 2007/2013. Le Président de la Commission fait remarquer qu'il faudra renoncer à certains objectifs, et on devine que les fonds structurels et de cohésion sont dans la ligne de mire. Un air de représailles ?
(4) Rappelons que le maximum fixé par le traité est de 1,24 % de ce RNB cumulé et que ces 6 pays (France, Allemagne, Royaume Uni, Pays-Bas, Suède et Autriche) sont les contributeurs nets au budget de l'Union.

Tel est le paysage, pour sa partie visible, qui émerge de maintenant 2 années entières de réflexion à propos de l'éventuelle Constitution de l'Union européenne élargie à 25 (potentiellement 27) membres.
Cet éclairage laisse tout de même de nombreuses zones d'ombre.

a) - Un observateur naïf verrait dans l'une un étonnant paradoxe.

Pourquoi et comment des discussions destinées en principe à porter sur la facilitation des prises de décision (pour éviter les blocages trop fréquents dans une Union à 25) ont-elles tourné en des calculs d'apothicaire à travers lesquels les États montrent trop clairement leur préoccupation essentielle, celle de parvenir à la probabilité maximale pour chacun d'eux de pouvoir créer des minorités de blocage lors des votes à la majorité qualifiée ?
Il apparaît à la lumière d'une étude quasi exhaustive des statisticiens français, réalisée à la demande du ministère de l'Économie et des Finances, que toutes les "propositions" ou même "compromis" présentés au cours des débats préparatoires reviennent à déplacer le seuil de telles minorités. L'extension du vote à la majorité et le recul de la règle de l'unanimité, si soigneusement pesés et si difficilement équilibrés par la Convention, seraient confrontés à la recherche d'un retour du droit de veto "par la porte de derrière".

b) - Une deuxième reflète pour tout le monde, candide ou pas, une contradiction qui n'est peut-être qu'éventuellement inquiétante.
Quoi qu'il arrive, le si "mauvais" traité de Nice (qui juridiquement suffit à permettre l'élargissement), dont l'application, très partielle depuis février de cette année, sera étendue en juin puis novembre 2004, puis en 2009 et même en 2012, organisera l'Union pendant presque 10 ans.
N'est-ce pas la pire des solutions imaginables ? Ces 10 années seront-elles des années d'immobilisme ?
Une des voies de compromis présentée ce week-end à Bruxelles par la présidence italienne était de décider d'une Constitution, pour ne l'appliquer qu'en 2014. L'Espagne, consciente qu'elle n'aura alors plus rien à attendre, pour une fois était d'accord.
La France et l'Allemagne, soutenues par la Commission, le Parlement et d'autres États, ont opposé un refus catégorique.
Mais, en tout état de cause, il nous faudra vivre déjà 5 ans avec un "mauvais traité", ce qui ne semble inquiéter personne.
Serait-il moins mauvais qu'on le dit, ou peut-on, en Union européenne, vivre "bien" avec des institutions devenues inutiles, pour être paralysées à force d'être mauvaises ?

c) - La troisième est encore plus masquée. Même peu exprimée à Bruxelles, une arrière pensée était omniprésente lorsqu'il s'agissait de renforcer la représentation des États en fonction de leurs populations.
Une mesure à cette seule aulne ferait rapidement de la Turquie, devenue membre de l'Union à cette échéance(2015 / 2020) , le plus représenté des États, avec au moins 90 millions d'habitants, contre 80 pour l'Allemagne.
On sait l'opposition de VGE à l'entrée de la Turquie. En fixant le plus bas possible le niveau de représentation sur la base du nombre d'habitants, n'a-t-il pas voulu insister sur les "dangers" que représente cette méthode de pondération, compte tenu des divergences des évolutions démographiques entre celles des pays "traditionnels" de l'Europe et celles, plus prolifiques, des voisins, "par hasard" musulmans (Turquie, mais aussi Maghreb et pourtour méditerranéen) ?
La référence au christianisme, finalement exclue, reviendrait aussi par une autre porte, comme le souhaitaient le Vatican, non membre de l'Union, et la Pologne, qui a cédé sur ce point, et en l'occurrence a pu se dire que les fonds structurels et de cohésion valaient bien l'absence de messe constitutionnelle.

Pour tenter une conclusion

Quoiqu'il advienne en 2004, et après ce premier échec officiellement reconnu d'une CIG (quoique difficilement si on en juge par la brièveté du communiqué du Conseil européen sur le site Europa.eu) qui devient de ce fait "historique", l'Union européenne ne sera plus jamais la même que celle qui s'est construite entre 1953 et 2003.
VGE a gagné son pari : déjà immortalisé par l'Académie Française, il le sera aussi par l'Histoire. En outrepassant le mandat de Laeken (personne ne lui demandait de proposer une Constitution), il a mis le feu à la mèche qui a dynamité l'Institution européenne majeure (la règle du consensus quoiqu'il arrive) plutôt que de la dynamiser.
Il est clair que tout le monde n'en est pas désolé, et pas seulement chez les réfractaires purs et durs.

Les règles de Nice permettent la pratique des collaborations renforcées, même si, bien que plus faciles que sous le régime précédent (Amsterdam), elles restent complexes.
L'élargissement qui, en fait, est la cause du plus grand nombre de soucis chez les "anciens" membres, couplé à une Union qui ne vivra qu'à travers des choix, "à la carte" donc, permet toutes les expérimentations, donne du temps à la convergence, montre la limite de l'élargissement. La Bulgarie et la Roumanie l'ont compris, qui ont fait le forcing pour obtenir la confirmation de la date de 2007, surtout sans attendre l'arrivée de la Croatie, encore moins celle de la Turquie.
Or, 27 c'est plus que 26, limite imposée par le traité de Nice pour revoir la composition de la Commission. Sans Constitution, combien y aura-t-il de commissaires pour la mandature de 2009, si Nice est respecté et si les deux pays sont prêts à entrer ?

Les réalités économiques imposeront la révision du pacte de stabilité et de croissance d'une façon un peu moins cavalière que la méthode du fait accompli inauguré par la France et l'Allemagne cette année.
L'illusion de l'unanimisme, toujours et sur tout, est donc définitivement enterrée, même si, sur les valeurs humaines et éthique essentielles, il est peu douteux que les 25 ou 27 pays sont fondamentalement proches.

En limitant l'ambition fédérale à cet essentiel de la vie,
non pas communautaire, mais en excellente intelligence les uns avec les autres,
chaque pays a beaucoup plus de chance, en passant par une étape confédérale,
de vivre l'incontournable mondialisation
en choisissant ses alliances et affinités électives en fonction de ses priorités,
pourvu que chacun se souvienne que sa liberté finit là où commence celle des autres.

Cette façon de "se voir souvent sans se voir tout le temps" pourrait conduire à une situation effroyablement complexe. Mais elle pourrait aussi régler bien des problèmes, le premier et non le moindre étant de priver d'arguments ceux qui, dénonçant le manque de démocratie de l'organisation actuelle, probablement trop ambitieuse ou encore prématurée, ne voient qu'une solution alternative, celle du repli de chacun derrière des frontières à nouveaux gardées par des hommes en uniforme.

Il faudra beaucoup de sagesse.
Malgré la proximité des perceptions essentielles qui soutiennent le concept de communauté de civilisation :
- la nécessité de la coexistence pacifique entre nations à celle des fondements des droits de l'Homme et de leurs implications,
- la démocratie,
- le respect des engagements internationaux...,
les priorités et les mises en applications précises ne sont pas uniques.

Le concept de "modèle européen", en postulant la nécessité d'une convergence aussi complète que possible, s'est longtemps appuyé sur une théorie de l'engrenage visant à entraîner à l'unanimité tous les pays vers des normes établies "a minima", l'engrenage portant sur des domaines différents, ou sur les niveaux d'une intégration de plus en plus profonde.
Depuis le milieu des années 90, cette ambition a commencé à montrer ses limites pratiques, et le doute sur la pertinence même de l'objectif a fini par émerger.
L'échec de la CIG 2003 devrait conduire à un concept différent, à travers les coopérations renforcées.
Il s'agit d'entraîner quelques pays vers des objectifs maximalistes, en espérant que l'expérience et la possibilité d'affiner les opérations menées par les "pionniers" permettront l'extension à tous de normes plus ambitieuses.
Pour y parvenir, il sera probablement proposé de remplacer les applications technocratiques (propositions de la Commission suivant tant bien que mal des injonctions et orientations très floues émanant du Conseil Européen) par l'obtention d'objectifs mieux cadrés dès le départ.
L'initiative et le pouvoir de proposition (intergouvernementaux) nécessiteront une véritable réflexion de fond menée par un groupe limité. débarrassés à la fois :
- de la nécessité de rassembler l'unanimité ou une majorité qualifiée difficile à légitimer dans l'esprit de la plupart des Européens, lorsqu'elle atteint des prérogatives qui leur sont précieuses (et souvent différentes d'un pays à l'autre) d'une part,
- de la possibilité de laisser à la technostructure le soin de faire des propositions "fédératrices" ou au moins acceptables par tous de l'autre.

En ce sens, on peut comprendre que beaucoup ne voient pas dans le désaccord de ce mois de décembre une catastrophe, mais plutôt une opportunité de changer de méthode et de cesser de superposer, comme cela s'est pratiqué depuis 50 ans, des "couches de réglementations successives", sans jamais supprimer les anciennes, un peu comme le lichen se développe en étouffant peu à peu l'arbre qui le porte.